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作者:喻忠恩发布日期:2016-11-25

「喻忠恩:职业教育改革路在何方」正文

忠恩,教育学博士,广东技术师范学院副研究员。

职业教育的活力与生命正在一点一点地被销蚀。让其浴火重生还是任其沦落苟且,是我们面临的重大抉择。

1.三十年来职教改革发展评估

在三十年来我国开放改革的大背景下,“改革”是一个很容易被滥用的词。就职业教育而言,三十年来,办学规模得到了长足的发展,职业教育在高中教育阶段和高等教育阶段均实现了占比半壁江山的目标。这是改革开放以来国家层面对职业教育极端重视的结果。在对这一期间中国职业教育发展进行评估时,这个成绩不能忽视,更不能否定。

在此期间,为推进人才模式的创新与变革,实现人才培养质量提高的目标,以改革促进职业教育内涵式发展也屡被提上重要议事日程。近十几年来,我们一直尝试着借鉴教育发达国家的职业教育办学经验,并极力移植诸如“双元制”、“教学工厂”等人才培养模式。与此同时,我们投入了大量的资金,试图通过“政府主导、重点扶持、以点带面”的方式,探索出一大批发展模式、改革模式。但是,这些做法只是在形式上光鲜,职业教育质量并没有得到明显的提高。

整体来看,尽管职业教育体量得到了快速的增长,职业教育的人才培养质量提高并不明显,职业教育的社会吸引力并未增强,对经济社会发展的推进作用也不显著。这显然也是事实。透过职业教育改革发展的热闹表象,我们不难发现,这个三十年我们基本上是循着“先做大再做强”的思路来发展职业教育的。至于为什么采取这样的路径,我们很容易理解:在高等、高中教育资源相对紧缺的情况下,职教规模扩张比较容易实现,而改革则会触及更多更深层更复杂的问题。因此,对于教育主管部门尤其是地方教育行政主管部门来说,既然能够用相对较低成本取得规模发展的成绩,深层次的改革自然可以后延了。

事实已经证明,基于现有的经验之上的方式方法去推进职业教育内涵式发展显然是行不通的,职业教育的现代转型还未走上正确的轨道。

2. 《决定》没有得到足够的重视

如果说,在此之前我国职业教育改革的思路不明晰、共识未达成是事实的话。到了2014年,这种情况发生了重大的变化。当年6月,国务院发布了《关于加快发展现代职业教育的决定》。应该说,这是一份非常重要的关于我国职业教育深化改革的文件。时任教育部副部长也明确提出,这份文件的出台标志着我国职业教育改革发展的顶层设计已基本完成。

与2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》相比,《决定》提出了一系列有重大突破的观点。其中,最重要的一点,就是明确了改革大方向。《决定》明确提出,“政府推动、市场引导”是我国未来职业教育改革与发展的基本原则,这显然是对以往“政府主导、行业指导、企业参与”的办学模式和发展思路的否定与矫正。同时,《决定》还提出了“发挥企业重要办学主体作用”的命题。无疑,新的提法基本上解决了职业教育改革的大方向和切入点,表明我们在总结经验和教训的基础上,对职业教育改革与发展的大方向有了进一步的认识,对如何深化职业教育改革有了一个比较清晰的思路。

但是,遗憾的是,这份文件颁布后并没有得到足够的关注和重视。《决定》颁布后,我们没有沿着这个方向往下走,而是匪夷所思地推出一个新瓶装旧酒的“现代学徒制”试点。当下,现代学徒制试点在全国甚嚣尘上,人们似乎忘记了《决定》这样一份重要文件的存在。这一举动,表明我们对中国如何发展职业教育改革与发展问题的认识是逐渐清晰的,但在行动上还是依着惯性在走。《决定》是改革开放三十年来我们对发展职业教育曲折探索的结果,这一认识得来不易。如果说,《决定》的颁布是前进了一大步,“现代学徒制”试点则显然是退回了一大步。因此,我们应该让《决定》所体现的认识在最大程度内取得社会共识,获得社会各有关方面对我国未来职业教育改革的理解与支持。

值得注意的是,《决定》出台之时,还有一个附件《重点任务分工及进度安排表》。这个《安排表》对未来的职业教育改革进行了细化和任务分解,似乎可以看做是《决定》的具体化,是未来职业教育改革实施的行动指南。而地方教育主管部门和职业院校也比较普遍地认为,职业教育改革的最终需要等《安排表》的各项措施出台之后才有实施的依据和方法。事实上,笔者认为,《决定》出台后,真正的重点是促成省一级地方政府结合各地经济社会发展的实际,依据《决定》出台相关政策,推动实质性的改革进程。中央部门则主要是依据《决定》把握大方向,并制定与《决定》相适应的宏观层面的配套政策、法规,作为职业教育改革及其实施的保障。

3. 改革为什么难以推动

那么,职业教育改革为什么难以推动呢?有学者认为,中国教育的症结不在于观念而在于利益。换言之,人们并非不知道问题的根子在哪里,也不是不知道应从何入手,改革之所以没有得到切实推进,不是不能而是不愿。其实,对于职业教育改革的迟滞而言,实际上则是不能与不愿兼而有之。

从教育主管部门来看,目前职业教育改革动议出自上层,但仅靠作为中层的教育主管部门确实难以推动。职业教育与普通教育不同,其基本要素更多,涉及面更广,因而改革的推行更复杂,作为落实并实施国家职业教育改革设计的教育主管部门根本无力去推动。教育主管部门作为职能部门可以牵头制定政策,但其控制面主要在学校,涉及到企业等其他方面的政策实施、调控、监督等远非他们能力可及。此为不能。至于说到不愿,教育主管部门本身也习惯于计划经济时代的管理模式,也限于那一时期所要求的有限的管理能力,从而他们也不愿真正推动改革。这是因为,按照《决定》的思路,职业教育改革本质上是让职业教育主管部门从“主导”向“推动”的方向转变,因而这既是一个“剥夺”相关部门很大一部分管理权限的过程,也是一个要求其大幅度管理能力的过程。

从职业院校来看,他们本身并不具备自主改革的资质。但是,他们完全可能成为一种不可忽略的抗拒改革的消极因素。对于职业院校教职员工这一庞大的群体来说,他们中的绝大多数已经习惯于国家事业单位的管理方式,如有可能他们宁愿选择接受职业教育一步步的滑落,而尽量避免在职业教育改革过程中受到直接的冲击。事实上,就绝大多数职业院校的教师而言,由于本身即是应试教育的产物,他们习惯于类似普通教育的“传道、授业、解惑”的教学形式,教学活动长时期游离于实际的生产、经营乃至社会生活之外,他们缺乏应有的与行业、产业对接的基本素质。职业教育社会化改革一旦实施,他们中的多数将面临难以生存的困境。

综合以上,这就是长期以来我国职业教育改革领域雷声大雨点小的原因。

3.改革的切入点在哪

我国职业教育发展的事实已经证明,那种政府主导之下的重点扶持、以点带面的诱导式改革除了浪费大量的资金之外,无法产生全局性的积极效果。而教育发达国家的经验表明,只有倒逼式改革才能激活职业教育的生命,也只有倒逼式改革才能激发职业教育应有的活力。李克强总理在2014年2月26日国务院常务会议上部署加快发展现代职业教育时指出:“完全由政府主导的职业教育,很可能偏离社会需求。”这表明了中央高层对于我国现行职业教育改革与发展的模式所进行的深刻反思,对这种模式存在的弊端有着清醒的认识,并为我们明确了未来职业教育进一步深化改革的切入点。

那么,怎样取得突破以往的改革成效呢?笔者认为,依据《决定》的思路,解决职业教育问题的根本出路在办学体制、管理体制的改革,打破目前政府主导学校办学的职业教育发展模式。这是因为,在这种发展模式之下,企业、行业无法真正深度参与职业教育。尽管我国出台了一大批校企合作、产学结合的政策、法规,但是由于企业没有被真正纳入并作为职业教育发展的基本要素,这些政策、法规的实际意义并不大。就企业参与职业教育而言,应该激发企业内在的动力。无疑,单纯的法规约束企业参与是最低层次的,以利益来激励企业参与次之,而让企业作为职业教育的办学主体才是根本之道。惟其如此,企业才能真正介入到职业教育中来,职业教育人才培养才能真正与企业自身发展融为一体。

因此,根据《决定》,新一轮改革的方向是,建立超越“职业教育工作联系会议”制的各级领导机构,推动包括企业在内的社会力量举办职业教育,建立开放多元的中国特色的职业教育体系。这种体系简而言之,就是职业教育的社会化、市场化。由于这种体系的生存与成长需要一个全新的生态环境,因此需要通过办学体制、管理体制的改革,对职业教育发展各基本要素的作用和地位进行相应的调整:政府的角色从“全能政府”转变为“有限政府”,相应的,企业的身份则由参与者、合作者转变为办学主体。如是,职业教育会因为外部、内部的竞争而激发生机与活力,包括办学学资金、人才培养质量等在内的许多问题会迎刃而解。关于这一点,国外早有学者对后发国家提出忠告,“各国政府,特别是发展中国家的政府,无力迅速适应急剧变化的技术要求,或无法培养出具有最新技术水平的人才”,而“制造业在80年代后期和整个90年代的发展趋势清楚地表明,私营部门参与未来劳动力的培训是当务之急。”

5.改革可能衍生的问题

当然,职业教育改革不会是一帆风顺的。如前所述,职业教育改革同样也存在利益调整的问题。同时,在企业成为职业教育重要办学主体的情况下,不可避免地会造成一些改革衍生的社会问题。比如,部分职业教育机构由于人才培养水平较低,一旦被纳入竞争的平台,很可能会难以生存。相应地,在比较集中的一个短时期内,相关人员失业下岗会成为一个比较普遍的社会问题。地方政府能否承受这一波动、能否化解这一难题,显然是一个不能回避的考验。尤其是在经济欠发达地区,由于社会消化这些“富余”人员的能力有限,对于地方政府来说无疑是一个更大的挑战。这正是《决定》颁布已两年之久,而各省区职业教育改革难以真正启动的一个重要原因。

还有,如前所述,因为政府教育主管部门习惯于现有的管理方式、方法,缺乏对竞争条件下职业教育办学行为的管理能力。以招生而言,目前教育主管部门可以依据各学校的办学条件实行招生的指令性指标制度。由于生源逐渐减少,近些年来招生中已经开始出现较多的违规甚至违法的行为。可以想象,一旦实施开放招生、企业办学,在一个可能不太短的时期内,招生市场的失范现象将更加严重。尽管这是一个改革进程中难以避免的问题,但要处理好这个问题,对管理部门是一个能力上的严重考验。

由于这些风险的存在,

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